An sinh xã hội và vai trò của nó đối với nền kinh tế nước ta

An sinh xã hội và vai trò của nó đối với nền kinh tế nước ta
PGS.TS.Ngô Quang Minh
Viện Quản lý Kinh tế, Học viện CTQG Hồ Chí Minh
An sinh xã hội xuất phát từ trách nhiệm của nhà nước trước những nhóm dân cư, cộng đồng người bị rủi ro, thiệt thòi vì một lý do nào đó. Mô hình an sinh xã hội đầu tiên ra đời cách đây khoảng 200 năm ở châu Âu với nhiều nỗ lực của nhà nước Phổ nhằm khắc phục những bất bình đẳng trong thu nhập, điều hòa rủi ro, tạo điều kiện cho nhóm dân cư nghèo được thụ hưởng những điều kiện tối thiểu. Cùng với sự phát triển của kinh tế thị trường, tình trạng phân hóa giàu nghèo ngày càng tăng đã thúc đẩy lĩnh vực lĩnh vực an sinh xã hội phát triển. Tuy nhiên, thời gian qua đã có những ý kiến khác nhau về thuật ngữ an sinh xã hội và các bộ phận cấu thành của nó. Ở Việt Nam đã có nhiều cách nói khác nhau như: đảm bảo xã hội, an sinh xã hội, an ninh xã hội, an toàn xã hội…. Thời gian gần đây, các nhà nghiên cứu và hoạch định chính sách thống nhất sử dụng thuật ngữ “An sinh xã hội”.

Ngân hàng Thế giới cho rằng: “An sinh xã hội là những biện pháp công cộng nhằm giúp cho các cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng đương đầu và kiềm chế được nguy cơ tác động đến thu nhập nhằm giảm tính dễ bị tổn thương và những bấp bênh về thu nhập”. Trên cơ sở đó để cho hộ gia đình và cộng đồng dễ bị tổn thương có thể hạn chế và làm giảm các tác động tiêu cực bằng nhiều biện pháp công cộng khác nhau. Cụ thể là các chính sách cần thiết của nhà nước trong việc cung cấp các dịch vụ công và khuyến khích chúng phát triển như: bảo hiểm y tế, bảo hiểm xã hội, trợ cấp xã hội và những biện pháp khác có tính chất tương tự. Trong đó bảo hiểm xã hội có vai trò quan trọng nhất.

Ngân hàng Phát triển châu Á quan niệm: “An sinh xã hội là một hệ thống chính sách công nhằm giảm nhẹ tác động bất lợi của những biến động đối với các hộ gia đình và cá nhân”. Định nghĩa này nhấn mạnh vào tính dễ bị tổn thương của con người nếu không có an sinh xã hội[1]. Định nghĩa này có nội hàm đồng thuận với định nghĩa của Ngân hàng Thế giới đã nêu trên.

Theo Tổ chức Lao động quốc tế (ILO): “An sinh xã hội là sự cung cấp phúc lợi cho các hộ gia đình và cá nhân thông qua cơ chế của nhà nước hoặc tập thể nhằm ngăn chặn sự suy giảm mức sống hoặc cải thiện mức sống thấp”. Định nghĩa này nhấn mạnh khía cạnh bảo hiểm xã hội và mở rộng tạo việc làm cho những đối tượng ở khu vực kinh tế không chính thức.

Công ước 102 của ILO rằng: an sinh xã hội là sự bảo vệ mà xã hội cung cấp cho các thành viên của mình thông qua một loạt các biện pháp công cộng để chống lại tình cảnh khốn khổ về kinh tế và xã hội gây ra bởi tình trạng bị ngừng hoặc giảm sút đáng kể về thu nhập. Như vậy ILO quan niệm đối tượng của an sinh xã hội là nhóm người có thu nhập không đủ trang trải cho những điều kiện tối thiểu, xã hội cần tiến hành đồng bộ các biện pháp công cộng khác nhau nhằm phân phối lại thu nhập, dịch vụ xã hội….

Tổ chức này cũng xác định bộ phận cấu thành của an sinh xã hội bao gồm 9 nội dung: (1) Hệ thống chăm sóc y tế; (2) Hệ thống trợ cấp ốm đau; (3) Trợ cấp thất nghiệp; (4) Hệ thống trợ cấp tuổi già; (5) Trợ cấp tai nạn lao động hoặc bệnh nghề nghiệp; (6) Trợ cấp gia đình; (7) Trợ cấp thai sản; (8) Hệ thống trợ cấp cho tình trạng không tự chăm sóc được bản thân (trợ cấp tàn tật); (9) Trợ cấp tiền tuất. Đồng thời, ILO cũng khuyến nghị các nước thành viên phải thực hiện ít nhất 5 trong 9 nội dung nói trên: trợ cấp thất nghiệp (3), trợ cấp tuổi già (4), trợ cấp tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp (5), trợ cấp tàn tật (8) và trợ cấp tiền tuất (9)[2].

Nói chung, chủ thể cao nhất, quan trọng nhất điều phối hệ thống an sinh xã hội là nhà nước. Nhà nước với vai trò và trách nhiệm của mình cần có cơ chế đảm bảo những điều kiện tối thiểu cho những thành viên “yếu thế” nhất thông qua các biện pháp cụ thể hoặc các công cụ chính sách. Nhà nước có thể trực tiếp phân phối lại thu nhập hoặc gián tiếp thông qua việc hình thành những định chế phù hợp.

Trong điều kiện hiện nay, ngoài trách nhiệm chính của nhà nước, cần xây dựng hệ thống an sinh xã hội mgoài nhà nước, khắc phục những khiếm khuyết trong quá trình thực hiện. Việc phân định hệ thống an sinh xã hội trong hay ngoài nhà nước mang tính tương đối và cần được hiểu mềm dẻo bởi ranh giới không rõ ràng của nó. Tuy nhiên, có thể nhận thấy hệ thống an sinh xã hội liên quan đến luật lệ như bảo hiểm xã hội, trợ cấp thất nghiệp, trợ cấp thai sản…. không bao quát hết được các nhóm đối tượng cũng như các thành viên bởi các quy định khá chặt chẽ (chẳng hạn đối tượng được hưởng cần có những đóng góp trước đó) và thiếu công bằng trong thực tế (chẳng hạn tai nạn nghề nghiệp với mức độ nặng nhẹ khác nhau nhưng được hưởng một khoản như nhau – công bằng về chi trả nhưng thiếu công bằng trên thực tế). Tất cả những yếu tố đó đòi hỏi phải xây dựng hệ thống an sinh xã hội phi chính thức, hoạt động theo nguyên tắc tự nguyện, từ thiện như các khoản trợ cấp ốm đau từ những người thuê mướn lao động….

Về mô hình tổ chức của hệ thống an sinh xã hội, một số quốc gia xem việc cung cấp các điều kiện đảm bảo an sinh xã hội là công việc của Chính phủ hoặc cơ quan trực thuộc Chính phủ, một số quốc gia khác lai coi công việc này thuộc sự quản lý của cộng đồng hoặc các tổ chức ngoài Chính phủ. Tương tự, chương trình an sinh xã hội ở một số quốc gia do Chính phủ trung ương quản lý trong khi một số quốc gia khác lại do chính quyền địa phương quản lý. Như vậy, thiết kế mô hình và tổ chức thực hiện an sinh xã hội tùy thuộc vào lựa chọn chính sách của mỗi quốc gia cũng như các điều kiện đặc thù về kinh tế, chính trị, xã hội, văn hóa và lịch sử. Khảo lược các công trình ở một số quốc gia phát triển cho thấy có thể khái quát thành 3 mô hình chủ yếu:

- Mô hình công cộng hoặc bán công cộng: Đây là mô hình mà đối tượng thụ hưởng được xác định theo phân nhóm hoặc mức độ đóng góp trước đó.

- Mô hình đóng góp: Thụ hưởng phụ thuộc vào tài sản có trong tài khoản hưu trí cá nhân.

- Mô hình tự nguyện hoặc bán tự nguyện: Có thể do Chính phủ hoặc tư nhân quản lý, mức độ thụ hưởng và đóng góp được xác định theo cách thức chung.

Ngoài ra, còn có một số mô hình đặc thù Nhà nước bao cấp toàn bộ theo nguyên tắc bình quân như của Liên Xô và một số nước XHCN trước đây. Mô hình của Mỹ xác định sự thụ hưởng dựa trên nguyên tắc có đóng góp và có sự hỗ trợ của Nhà nước. Mô hình này là sự “pha trộn” giữa mô hình công cộng và mô hình tự nguyện với việc huy động sự quan tâm của toàn xã hội theo nguyên tắc bảo hiểm (lấy số đông bù số ít).

Qua các nghiên cứu cũng cho thấy có sự khác biệt trong các mô hình ở các quốc gia phát triển. Nếu như mô hình ở các quốc gia Bắc Âu với đặc trưng của “Nhà nước phúc lợi” được thiết kế gần như mô hình của Liên Xô trước đây, tức là Nhà nước bảo đảm toàn bộ dựa trên nguồn thu từ thuế và những đóng góp khác của toàn xã hội, thì mô hình Nhật Bản lại dựa vào tiềm lực kinh tế và đóng góp của các tập đoàn, Nhà nước chỉ đứng ra điều phối và phân bổ. Mô hình của một số quốc gia đang phát triển với nguồn lực tài chính hạn hẹp và sức ép chi tiêu từ ngân sách lớn nên thường lựa chọn phương án kết hợp và chia sẻ giữa các bên liên quan (nhà nước – người thụ hưởng – doanh nghiệp).

Về cơ chế tài chính của hệ thống an sinh xã hội, mức đóng góp và chi trả là nội dung rất quan trọng trong việc đảm bảo sự thành công của tất cả các mô hình an sinh xã hội. Nguyên tắc chung là: sự thụ hưởng trong tương lai phụ thuộc vào những đóng góp ở hiện tại. Tuy nhiên, những biến động khó dự đoán của lãi suất, lạm phát đã tác động, gây khó khăn cho những tính toán ban đầu. Do đó, đóng góp theo tỷ lệ nào, đóng bao nhiêu và mức chi trả căn cứ vào tiêu chí nào đang là nội dung gây nhiều tranh luận. Bên cạnh đó, cơ chế đảm bảo cho những người tàn tật - không có khả năng đóng góp trong hiện tại sẽ phải giải quyết như thế nào để đảm bảo một hệ thống an sinh xã hội vừa mang tính trợ giúp, vừa mang tính nhân đạo cũng là một chủ đề được quan tâm.

Một số nghiên cứu mới đây chỉ ra những thách thức đang đặt ra đối với cơ chế tài chính trong việc đảm bảo hệ thống an sinh xã hội hoạt động bền vững và hiệu quả, đó là tỷ lệ thất nghiệp gia tăng, tuổi thọ ngày càng tăng, tỷ lệ số người làm việc trên số không làm việc có xu hướng giảm… làm cho việc đảm bảo nguồn chi trả trong tương lai khó bền vững.

Mặt khác, để đảm bảo cho hệ thống an sinh xã hội hoạt động ổn định thì phải có nguồn thu ổn định, được luật hóa hoặc có khế ước chặt chẽ. Nếu hệ thống an sinh chỉ dựa vào những đóng góp của cộng đồng, các chương trình tài trợ… sẽ không đảm bảo các khoản chi tương đối lớn và ổn định. Với lập luận này, tác giả Louis Grument trong cuốn “Đối mặt với những vấn đề của an sinh xã hội” cho rằng sự thành công của hệ thống an sinh xã hội phụ thuộc vào việc lựa chọn chính sách của Chính phủ, cụ thể là chính sách thuê hoặc chi ngân sách cho lĩnh vực này. Đồng tình với quan điểm này, Neal R. Vanzante và Ralph B. Fritzsch trong công trình “Đánh giá khi bắt đầu lựa chọn các trợ cấp an sinh xã hội” cũng đề nghị Chính phủ nên dành một khoản thu từ thuế nhằm giải quyết những khoản chi tiêu của hệ thống an sinh xã hội.

Trong sự phát triển hệ thống an sinh xã hội, nổi lên một số xu hướng chủ yếu:

Thứ nhất, xã hội hóa công tác an sinh xã hội. Nhiều nhà nghiên cứu như Altig David, John Baldock, Barnhart, Reder Harris, Jonh Sabelhaus, Michael Simpson chỉ ra rằng các khoản đóng góp hiện tại mặc dù là cơ sở cho thu nhập trong tương lai nhưng giá trị nhận được của đối tượng an sinh xã hội thường thấp hơn những gì mà cá nhân đó đóng góp. Nguyên nhân được các tác giả phân tích do thiếu cơ chế quản lý tài chính phù hợp và họ đề xuất quản lý theo nguyên tắc bảo hiểm, Nhà nước tạo lập hành lang pháp lý, việc thu và quản lý những đóng góp của người lao động sẽ do các công ty chuyên ngành đảm nhận. Các công ty này sẽ sử dụng số tiền đó để kinh doanh, sinh lời như các công ty bảo hiểm hiện nay và thực hiện chi trả trong tương lai nhằm đảm bảo lợi ích (số tiền sinh lời) của những người tham gia. Tất nhiên, nhóm đối tượng không đóng góp trong hiện tại (tàn tật, mất khả năng lao động…) sẽ có cơ chế chi trả riêng, có thể do Nhà nước đảm nhận hoặc Nhà nước ban hành những quy định cụ thể để các công ty hoạt động trong lĩnh vực này đảm nhận chi trả theo một tỷ lệ và nguyên tắc phù hợp.

Thứ hai, cải cách hệ thống an sinh xã hội theo hướng tư nhân hóa. Tư nhân hóa an sinh xã hội là nội dung gây tranh cãi nhất trong các vấn đề liên quan đến an sinh xã hội không chỉ với giới nghiên cứu. Nhiều nhà nghiên cứu trong và ngoài nước Mỹ đã tập trung mổ xẻ, phân tích nội dung này và đi đến những kết luận trái ngược nhau. Những người ủng hộ tư nhân hóa hệ thống an sinh xã hội cho rằng cải cách theo hướng tư nhân hóa là phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội hiện tại và tương lai, đảm bảo lợi ích cho những người có đóng góp trong hiện tại, đồng thời vẫn duy trì mạng lưới an sinh tốt đối với những người không có khả năng đóng góp. Những người ủng hộ tư nhân hóa an sinh xã hội còn lập luận tính bất công bằng trong “thụ hưởng” an sinh do nhà nước điều hành, những người đóng góp nhiều hay ít đều được hưởng một chế độ tương đương, gây nên tình trạng bất công trong thụ hưởng. Chẳng hạn, một người thu nhập cao trong thời gian làm việc sẽ có đóng góp cao thông qua thuế thu nhập và các khoán đóng bảo hiểm xã hội khác nhưng khi về hưu, các khoản thu nhập không tương xứng với những gì anh ta đã đóng góp và nếu so sánh với một người có mức thu nhập bằng nửa anh ta thì sẽ thấy những bất hợp lý trong việc chi trả. Họ cho rằng cải cách hệ thống an sinh theo hướng tư nhân hóa, trong đó các khoản thuộc “quyền được hưởng”, còn những khoản “cho phép” của Chính phủ và “phúc lợi” (mang tính cứu trợ những trường hợp bất khả kháng, thiên tai, tai nạn….)[3] được tách bạch. Với mô hình tổ chức này sẽ đảm bảo công bằng, ổn định nhưng vẫn giữ được những nguyên tắc hoạt động cơ bản của hệ thống an sinh xã hội. Xuất phát từ thực tiễn hoạt động của hệ thống an sinh ở một số quốc gia, nhóm những người phản đối lại cho rằng hệ thống an sinh xã hội cần được điều hành bởi Chính phủ vì việc đảm bảo quyền lợi của bộ phận dân cư nghỉ hưu hoặc những người không có khả năng lao động, vị “thiệt thòi” là trách nhiệm của nhà nước. Bên cạnh đó, chỉ có nhà nước mới đảm bảo tính ổn định, bao quát và công bằng đối với tất cả các cư dân của mình, đồng thời đảm bảo về mặt tài chính – nhân tố quan trọng cho hệ thống an sinh xã hội tồn tại.

Cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội, vai trò của hệ thống an sinh xã hội trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN ở nước ta ngày càng to lớn. An sinh xã hội góp phần ổn định đời sống của người lao động. Hệ thống an sinh xã hội sẽ góp phần thay thế hoặc bù đắp một phần thu nhập khi người lao động bị ốm đau, mất khả năng lao động, mất việc làm, hoặc chết. Nhờ có sự thay thế hoặc bù đắp thu nhập kịp thời mà người lao động khắc phục nhanh chóng được những tổn thất về vật chất, nhanh phục hồi sức khỏe, ổn định cuộc sống để tiếp tục quá trình hoạt động bình thường. An sinh xã hội góp phần đảm bảo an toàn, ổn định cho toàn bộ nền kinh tế - xã hội. Để phòng ngừa, hạn chế tổn thất, các đơn vị kinh tế phải đề ra các quy định chặt chẽ về an toàn lao động buộc mọi người phải tuân thủ. Khi có rủi ro xảy ra với người lao động, hệ thống an sinh xã hội kịp thời hỗ trợ, tạo điều kiện cho người lao động nhanh ổn định cuộc sống và sản xuất. Tất cả những yếu tố đó góp phần quan trọng làm ổn định nền kinh tế - xã hội. Hệ thống an sinh xã hội, trong đó có bảo hiểm xã hội (BHXH) làm tăng thêm mối quan hệ gắn bó giữa người lao động, người sử dụng lao động và Nhà nước. Người lao động, người sử dụng lao động, Nhà nước đều tham gia đóng góp vào quỹ BHXH, điều đó làm cho người lao động có trách nhiệm hơn trong công việc, trong lao động sản xuất. Người sử dụng lao động tham gia đóng góp quỹ BHXH cho người lao động được hưởng các chế độ BHXH cũng thấy rõ trách nhiệm của mình đối với người lao động. Nhà nước vừa tham gia đóng góp, vừa điều hành hoạt động của quỹ BHXH, đảm bảo sự công bằng, bình đẳng cho mọi đối tượng thụ hưởng… Điều đó làm tăng thêm mối quan hệ gắn bó giữa Nhà nước – người sử dụng lao động – người lao động, góp phần ổn định nền kinh tế - xã hội. Hệ thống an sinh xã hội góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và công bằng xã hội. Quỹ an sinh xã hội, trong đó có quỹ BHXH là nguồn tài chính tập trung khá lớn, được sử dụng để chi trả các chế độ cho người lao động và gia đình họ, phần nhàn rỗi được đầu tư vào các hoạt động sản xuất, kinh doanh để bảo tồn và tăng trưởng quỹ. Như vậy xét trên cả phương diện chi trả các chế độ, cũng như đầu tư tăng trưởng quỹ, hoạt động của quỹ an sinh xã hội đều góp phần thúc đẩy sự tăng trưởng kinh tế. Mặt khác, phân phối trong an sinh xã hội là sự phân phối lại theo hướng có lợi cho những người có thu nhập thấp; là sự chuyển dịch thu nhập của những người khỏe mạnh, may mắn có việc làm ổn định cho những người ốm, yếu, gặp phải những biến cố rủi ro trong lao động sản xuất và trong cuộc sống. Vì vậy, an sinh xã hội góp phần làm giảm bớt khoảng cách giữa người giàu và người nghèo, góp phần bảo đảm sự công bằng xã hội. Hệ thống an sinh xã hội trực tiếp thể hiện mục tiêu, lý tưởng, bản chất tốt đẹp của chế độ chính trị, xã hội mà Đảng, Nhà nước và nhân dân ta đã và đang phấn đấu, đó là xây dựng đất nước Việt Nam dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh.

Nguồn: TC Lý luận chính trị 4-2007

--------------------------------------------------------------------------------

[1] Tạp chí Cộng sản điển tử http://www.tapchicongsan.org.vn/show_content.pl?topic+9&ID=4452.

[2] Bộ Lao động, thương binh và xã hội: Một số công ước của Tổ chức Lao động quốc tế, H.1999.

[3] http:/www.newyorklife.com/cda/0,3254,14602,00.html.